Карьеры как объекты капитального строительства. Часть 1
В последние годы вопрос отнесения карьеров к объектам капитального строительства снова стал одним из самых спорных и неоднозначных.
Одни считают, что карьер — это сооружение, на которое распространяются градостроительные нормы, другие — что это горная выработка, регулируемая законодательством о недрах, а налоговые органы всё чаще направляют уведомления, где требуют поставить карьер на кадастровый учёт и начислить налог на имущество организаций.
Проблема не новая, но именно сейчас она вновь стала актуальной: формулировки в законах и подзаконных актах трактуются по-разному, а последствия для предприятий — «капитальные».
Что мы рассмотрим в данной статье для целостного понимания ситуации:
– как формировался подход к проектированию карьеров,
– что установлено в действующих нормах,
– почему трактовки расходятся,
– и как это влияет на практику недропользования.
Чтобы понимать всю картину надо вспомнить, как отрасль жила до 2014 года.
До вступления в силу ПП № 2127, согласование проектов разработки месторождений осуществлялось по Постановлению № 118.
В нём был тот самый пункт 12, который и побуждал комиссию требовать Главгос:
При согласовании проектной документации на разработку месторождений полезных ископаемых представляется положительное заключение государственной экспертизы такой документации в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации
На практике этот пункт часто трактовали расширительно — и требовали направлять проекты на государственную экспертизу, даже когда прямой необходимости не было.
При этом требования поступали не от надзорных ведомств, а непосредственно от комиссии, согласовывающей технические проекты.
Чтобы получить согласование, приходилось прикладывать положительное заключение Главгосэкспертизы, даже если на объекте не было никаких капитальных зданий или сооружений.
В итоге предприятия были вынуждены делать проект по :
1. требованиям недропользования — в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 3 марта 2010 г. № 118, где был установлен порядок подготовки технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых.
2. Градостроительному кодексу — с прохождением ГлавГосЭкспертизы и составом по Постановлению № 87;
Иногда доходило и до разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию, особенно если на площадке имелись капитальные сооружения — дробильно-сортировочные комплексы или промышленные объекты, но такие случаи были редкими и зависели от позиции региональных органов или комиссии.
На практике это приводило к парадоксам.
Если на карьере действительно размещались дробилки, конвейеры или рудоспуски, вопрос «капитальности» выглядел логично, но когда речь шла просто о выемке без строений, и проектировщики, и эксперты не понимали, что именно проверять.
Тогда в ход шёл формальный приём — в составе проекта особая честь выделялась «капитальной траншее», которая и становилась тем самым «признаком капитальности».
Фактически весь карьер объявлялся объектом капитального строительства только из-за этого названия — хотя по сути это, конечно, было натяжкой.
Что изменилось после 2014 года.
После корректировок законодательства оформление по Градкодексу перестало быть обязательным. Проектирование стало вестись исключительно как технический проект разработки месторождения, согласуемый в установленном порядке. Главгосэкспертиза не требовалась, отрасль выдохнула с облегчением и восприняла это как логичное упрощение.
Фактически это сняло избыточное дублирование и избавило отрасль от необходимости прохождения госэкспертизы там, где достаточно было согласования технического проекта. Можно сказать, что этим решением Д.А. Медведев поставил точку в одной из бюрократических “ловушек” своего времени — и отрасль тогда действительно выдохнула и почувствовала облегчение.
Но ситуация снова меняется. За последние несколько лет в нормативных документах появились формулировки, позволяющие вновь трактовать карьеры как объекты капитального строительства. При этом старые требования никуда, по сути, не делись.
Вслед за этим налоговые органы начали рассматривать их как недвижимое имущество, подлежащее налогообложению.
Получилось, что в одной правовой плоскости пересеклись две логики — градостроительная и горнопромышленная. И каждая из них по-своему “капитальная”.
Разбор Градкодекса
В пункте 10 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ определено, что объектами капитального строительства являются:
- здания, строения, сооружения, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений и неотделимых улучшений земельного участка.
Если буквально следовать этому определению, любой объект, который создаётся строительным способом и имеет признаки сооружения, может быть отнесён к капитальному строительству.
Формально под это описание вполне подпадает и карьер — ведь он создаётся искусственно, по проекту, с инженерным обеспечением и учётом горно-геологических условий.
Тут важно понять терминологию.
Согласно ГОСТ Р 57719–2017 “Горное дело. Выработки горные. Термины и определения”,
горная выработка — искусственное сооружение в недрах Земли или на её поверхности, созданное в результате ведения горных работ для выполнения своего функционального назначения и сохраняющееся в течение определённого времени.
Таким образом, с точки зрения ГОСТа, карьер — это сооружение.
А если следовать букве Градкодекса, сооружение — это уже объект капитального строительства.
Именно эта логическая связка и стала отправной точкой для подхода, по которому открытые горные выработки автоматически “капитализируются”, даже если фактически речь идёт не о строительстве, а о выемке.
Теперь перейдём к статье 48.1 Градостроительного кодекса
В подпункте «в» пункта 11 части 1 статьи 48.1 указано, что к особо опасным и технически сложным объектам относятся:
«опасные производственные объекты, на которых ведутся горные работы (за исключением добычи общераспространённых полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом без применения взрывных работ.
Иными словами, если на карьере применяются взрывные работы, он автоматически попадает в категорию особо опасных и технически сложных объектов.
А значит, на него распространяются положения статей 55 и 55.24 Градостроительного кодекса — о порядке строительства и ввода в эксплуатацию объектов капитального строительства.
Добавим сюда промышленную безопасность
Так же в игру вступает Федеральный закон № 116-ФЗ “О промышленной безопасности опасных производственных объектов”.
Согласно Приложению № 1 к закону, к опасным производственным объектам (ОПО) относятся горные работы (за исключением добычи общераспространенных полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом без применения взрывных работ), работы по обогащению полезных ископаемых.
И, кстати, не только! Все карьеры которые не ОПИ- тоже должны быть ОПО.
Таким образом, карьер одновременно становится:
1. объектом капитального строительства,
2. особо опасным и технически сложным объектом,
3. опасным производственным объектом — если применяются взрывные работы.
Итого мы имеем, что карьер оказался в своеобразной правовой «разломной зоне» между градостроительным и горным/промышленным законодательством .
Первая система видит в нём сооружение, вторая — ОПО, а где-то посередине остаются проектировщики и недропользователи, которым приходится лавировать между двумя подходами.
Формально всё выглядит логично, но если начать применять эти нормы к реальным карьерам — появляются десятки нюансов, о которых законодатель, похоже, не подумал.
И вот здесь на сцену выходит ещё один относительно свежий (2022г) документ — Классификатор объектов капитального строительства(Приказ Минстроя России № 928/пр).
Именно он закрепил в официальном перечне новую строку: «Сооружение карьера».
О нём — расскажу в следующей части.